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強化黨內監督要處理好幾個關系
更新时间:2017-05-10 点击数:

  核心要點:

  ■ 党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》(以下简称《条例》),总结党内监督的历史经验,对党内监督作出顶层设计和制度安排,从制度机制上推进了党内监督制度化规范化程序化,体现了新形势下党内监督的制度创新。

  ■ 新修订的《条例》聚焦全面从严治党中监督难、难监督这一难点问题,在坚持党内监督与党外监督相结合的原则基础上,对党内监督与党外监督相结合的内容以及如何结合作出具体规定,把党内监督作为党和国家各项监督形式中最基本的、第一位的监督,放到更加突出、更加重要的位置,同时注重发挥党外监督的作用,并从制度和机制上把党内监督与党外监督结合起来,实现了党内监督制度的重大创新。

  ■ 广义监督是指党委履行主体责任的监督;狭义监督是指纪委专责执纪的监督。党内监督既离不开狭义的专责监督,也离不开广义的全面监督,二者相互依存、缺一不可,统一于党内监督全过程。

  ■ 党内监督既离不开自上而下的组织监督,又离不开自下而上的民主监督。离开自上而下的组织监督,党内监督就会软弱乏力;离开自下而上的民主监督,党内监督就会失去群众基础和生机活力。在两者关系中,自上而下的组织监督处于主要方面,重视和发挥上级组织对下级组织和干部的监督是党内监督的关键。

  黨的十八屆六中全會通過的《中國共産黨黨內監督條例》(以下簡稱《條例》),總結黨內監督的曆史經驗,對黨內監督作出頂層設計和制度安排,從制度機制上推進了黨內監督制度化規範化程序化,體現了新形勢下黨內監督的制度創新。貫徹落實《條例》,強化黨內監督,要正確處理幾個關系。

  一、正確處理黨內監督與黨外監督的關系

  黨內監督是指黨自身的監督,黨外監督是相對于黨內監督而言的,兩者互相依存、互爲補充,統一于全面從嚴治黨全過程。從唯物辯證法看,黨內監督是矛盾的主要方面,黨外監督是矛盾的次要方面。新修訂的《條例》聚焦全面從嚴治黨中監督難、難監督這一難點問題,在堅持黨內監督與黨外監督相結合的原則基礎上,對黨內監督與黨外監督相結合的內容以及如何結合作出具體規定,把黨內監督作爲黨和國家各項監督形式中最基本的、第一位的監督,放到更加突出、更加重要的位置,同時注重發揮黨外監督的作用,並從制度和機制上把黨內監督與黨外監督結合起來,實現了黨內監督制度的重大創新。這是黨的十八大以來,以習近平同志爲核心的黨中央對馬克思主義黨建理論的創造性運用和發展,對于強化黨內監督具有重要的理論和實踐指導意義。

  堅持黨內監督與黨外監督相結合,是我們黨在加強黨的建設曆史進程中逐步形成的。我們黨最早關注的是黨內監督,始終把黨內監督放在首要位置,並隨著形勢和任務的發展呈不斷加強態勢。在加強黨內監督的實踐中,逐步形成黨外監督,強調黨要接受人民群衆的監督,接受民主黨派和黨外人士的監督,並形成了共産黨和各民主黨派長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共的傳統,提出了黨內監督與黨外監督相結合的原則。黨的十八大以來,在黨內監督與黨外監督的關系上,我們黨進一步厘清了各自的目標指向,強調“強化黨內監督是爲了保證黨立黨爲公、執政爲民,強化國家監察是爲了保證國家機器依法履職、秉公用權,強化群衆監督是爲了保證權力來自人民、服務人民”。在紀與法的關系上,強調紀法分開、紀在法前、紀嚴于法,在強化黨內監督的同時,必須把執紀和執法貫通起來。在具體方式上,提出並落實監督執紀“四種形態”。新修訂的《條例》在堅持黨內監督與黨外監督相結合的原則基礎上,對法律監督、民主監督、審計監督、社會監督以及輿論監督等黨外監督作出明確規定,並賦予黨內監督與黨外監督相結合更加豐富的內涵。

  正確處理黨內監督與黨外監督的關系,要把握好幾個原則。一是在黨內監督與黨外監督的關系上,強調黨內監督的根本性。應該說,黨內監督與黨外監督的出發點是一致的,都是爲了維護黨和人民的根本利益,但從根本上講,還在于強化黨內監督。二是在黨內監督和黨外監督的監督體系中,強調黨內監督的重要性。黨內監督始終居于統攝地位,起著核心作用。三是在推進國家治理體系和治理能力現代化的大格局中,強調黨內監督對黨外監督的統合性。黨內監督要同國家監察、群衆監督結合起來,同法律監督、民主監督、審計監督、司法監督、輿論監督等協調起來,才能形成監督合力。要完善監督制度,做好監督體系頂層設計,既加強黨的自我監督,又加強對國家機器的監督;健全國家監察組織架構,形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系。

  二、正確處理黨內監督中廣義監督與狹義監督的關系

  廣義監督是指黨委履行主體責任的監督;狹義監督是指紀委專責執紀的監督。黨內監督既離不開狹義的專責監督,也離不開廣義的全面監督,二者相互依存、缺一不可,統一于黨內監督全過程。新修訂的《條例》對紀委專責監督作出明確規定,強調紀委是黨內監督的專責機關;同時,又把黨委的全面監督擺在更加突出的位置,賦予黨委監督更加豐富的內涵,凸顯了黨委在黨內監督中的主體責任。特別是把黨的工作部門職能監督納入黨委監督,並對黨委監督的職責、對象、重點、方式、方法等作出明確規定,使廣義監督無論是主體還是客體,無論是內容還是形式等方面,都實現了全覆蓋,成爲實實在在的全面監督。這一制度安排堅持黨委監督與紀委監督的辯證統一,實現了黨委監督與紀委監督各居其位、各履其職、各盡其責,相互監督、互相推動、共同提高,形成黨內監督的科學體制機制。

  對廣義監督與狹義監督關系的認識,我們黨經曆了一個發展過程。20世紀60年代初,黨委監督的理念和方式開始確立,1962年初召開的“七千人大會”明確提出要重視黨委的監督,並把黨內政治生活作爲黨委監督的重要方式確立下來。隨著黨內監督實踐的發展,黨委監督的內涵也逐步得到豐富和發展。改革開放以後,黨內專責機關的監督也不斷得到加強。1978年12月,黨的十一屆三中全會決定成立中央紀律檢查委員會。1980年8月,鄧小平同志第一次提出要有專門監督機構對各級幹部的職權範圍和政治、生活待遇進行鐵面無私的監督檢查。2003年出台的《中國共産黨黨內監督條例(試行)》,把各級紀委確定爲黨內監督的專門機關。新修訂的《條例》進一步把黨的各級紀律檢查委員會明確爲黨內監督的專責機關,履行監督執紀問責職責,同時提出“建立健全黨中央統一領導,黨委(黨組)全面監督,紀律檢查機關專責監督,黨的工作部門職能監督,黨的基層組織日常監督,黨員民主監督的黨內監督體系”,實現了黨內監督制度的重大創新。

  正確處理廣義監督與狹義監督的辯證關系,一是要堅持廣義監督與狹義監督同時加強、同向發力,相互促進、相互推動。既高度重視廣義的全面監督,又高度重視狹義的專責監督、一手抓黨委(黨組)的全面監督、一手抓紀委的專責監督,從而保證黨委監督與紀委監督各在其位、各履其職、各盡其責,把廣義監督與狹義監督統一于黨內監督全過程。二是要堅持把黨委監督作爲全面的監督、第一位的監督。黨要管黨、從嚴治黨,“管”和“治”都包含監督。黨委監督在黨內監督中承擔首要的政治責任。三是要堅持紀委監督的權威性。新修訂的《條例》第一次把紀委的定位從專門機關發展到專責機關,強調紀委的職責就是監督執紀問責,凸顯了紀委專責監督的權威性。

  三、正確處理自上而下監督與自下而上監督的關系

  黨內監督既離不開自上而下的組織監督,又離不開自下而上的民主監督。離開自上而下的組織監督,黨內監督就會軟弱乏力;離開自下而上的民主監督,黨內監督就會失去群衆基礎和生機活力。在兩者關系中,自上而下的組織監督處于主要方面,重視和發揮上級組織對下級組織和幹部的監督是黨內監督的關鍵。新修訂的《條例》在重申堅持自上而下的組織監督與自下而上的民主監督相結合的基礎上,強調要強化自上而下的組織監督和改進自下而上的民主監督,並把強化自上而下的組織監督突出出來,著力創新自上而下組織監督的體制機制和方式方法,實現了黨內監督體制機制的重大變革。

  我們黨對自上而下的組織監督與自下而上的民主監督關系的理性認識經曆了長期探索。黨的八大明確提出自上而下的組織監督與自下而上的民主監督這對概念,並把它們作爲黨內監督的重要原則在黨章中確定下來。此後,我們黨在積極探索自下而上的民主監督的同時,著力加強自上而下的組織監督,並逐步實現兩方面監督的制度化。一是積極探索自下而上的民主監督。在1962年初召開的“七千人大會”上,我們黨確立了民主生活會制度。1981年8月下發的《關于進一步健全縣以上領導幹部生活會制度的通知》對民主生活會作出具體明確的規定,初步實現了民主生活會的制度化。黨的十八屆六中全會通過的《條例》,對民主生活會經常化、民主生活會的重點、上級黨組織加強對下級領導班子民主生活會指導和監督等提出明確要求,進一步健全、完善和規範了民主生活會制度,我們黨對開展自下而上的民主監督的認識和實踐走向制度自覺。二是把對黨的領導幹部和黨員的監督特別是對主要領導幹部的監督,作爲自上而下組織監督的重點。黨的十八大新修訂的《中國共産黨章程》第一次就加強對主要領導幹部的監督作出規定,要求“加強對黨的領導機關和黨員領導幹部特別是主要領導幹部的監督,不斷完善黨內監督制度”。黨的十八屆六中全會對此作了突出強調,要求“黨內監督必須突出黨的領導機關和領導幹部特別是主要領導幹部”,強化上級組織對下級組織特別是主要領導幹部行使權力的監督,防止權力失控和濫用。三是不斷創新自上而下組織監督的制度機制,設立巡視制度。黨的十八大以來,進一步創新巡視制度,修訂巡視工作條例,實現巡視工作全覆蓋,巡視成爲黨內監督的利劍。新修訂的《條例》把巡視作爲自上而下組織監督的重要方式,規定“紀委派駐紀檢組對派出機關負責,加強對被監督單位領導班子及其成員、其他領導幹部的監督”。

  正确处理自上而下组织监督与自下而上民主监督的关系,一是要坚持自上而下组织监督与自下而上民主监督的内在统一,既强化自上而下的组织监督,也改进自下而上的民主监督,二者相互促进、缺一不可。要把民主基础上的集中和集中指导下的民主有机结合起来,把上级对下级、同级之间以及下级对上级的监督充分调动起来,确保党内监督落到实处、见到实效。二是要突出自上而下组织监督的主导地位。自上而下的组织监督处于矛盾的主要方面,作用更紧要、更关键,抓好上级组织对下级组织和干部的监督,也就抓住了党内监督的关键。习近平总书记强调,“上级对下级尤其是上级一把手对下级一把手的监督最管用、最有效。”新修订的《条例》围绕责任设计制度和监督体系,强化上级党组织对下级党组织和领导干部的监督,分别就党的中央组织、党委(党组)、党的纪律检查委员会、基层党组织和党员这四类监督主体的监督职责以及相应监督制度作出明确规定,做到责任清晰、主体明确,制度管用、行之有效。三是要坚持自下而上民主监督的基础地位与作用。党内民主是党的生命,是党内政治生活积极健康的重要基础。要严格党的组织生活制度,特别是发挥民主生活会在党内监督中的重要作用。民主生活会应当经常化,遇到重要或者普遍性问题应当及时召开。同时,党员也要履行监督义务。(作者:中央纪委驻中国社会科学院纪检组组长 张英伟)


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